Una questione di sicurezza urbana: il comandante Caciolli ci guida fra decreti e concetti di fondo

CAMPI BISENZIO – Inizia da questo mese una nuova collaborazione per Piananotizie. Quella con il comandante della Polizia municipale signese, Fabio Caciolli, che di volta in volta, magari sollecitato anche dai nostri lettori, illustrerà, chiarirà, approfondirà tutte le tematiche legate all’attualità e risponderà anche ai quesiti che arriveranno in redazione. Tutto questo in un’ottica di rinnovamento della testata – che comunque sta facendo registrare numeri importanti di lettori che vogliamo ringraziare uno per uno – e che non intende certo fermarsi qui. Il primo tema affrontato dal comandante Caciolli è quello della sicurezza urbana.

“La prima cosa da capire è che l’ordine pubblico nelle strade e sui marciapiedi della città non è mantenuto principalmente dalla polizia, per quanto questa possa essere necessaria: esso è mantenuto soprattutto da una complessa e quasi inconscia rete di controlli spontanei e di norme accettate e fatte osservare dagli abitanti stessi.“

(J.Jacobs-Vita e morte delle grandi città Saggio sulle metropoli americane, 1961, sociologia urbana)

Il concetto di sicurezza

“La sicurezza totale non esiste, si cerca in tutte le situazioni il danno minore, e la si ha in assenza di pericoli. In senso assoluto, si tratta di un concetto difficilmente traducibile nella vita reale anche se l’applicazione delle norme di sicurezza rende più difficile il verificarsi di eventi dannosi e di incidenti e si traduce sempre in una migliore qualità della vita”. (Wikipedia)

Ci sono, come vedremo sotto, varie forme di sicurezza:

Sicurezza nazionale, complesso di azioni politiche di uno stato, tese a garantire la sovranità, l’integrità, la sicurezza e l’interesse nazionale
Sicurezza dei luoghi, dell’abitazione e delle strade, intesa come tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni – o dal pericolo di danni – che persone o cose potrebbero potenzialmente soffrire in determinate situazioni causate da disastri o incidenti di varia natura.
Sicurezza sul lavoro, ove si ricerca un insieme di condizioni ideali di salute, sicurezza e benessere dei lavoratori sui luoghi di lavoro, che è possibile raggiungere attraverso l’adozione di apposite misure preventive e protettive, in modo da evitare o ridurre al minimo possibile l’esposizione dei lavoratori ai rischi connessi all’attività lavorativa, riducendo o eliminando gli infortuni e le malattie professionali.
Sicurezza alimentare, come rispetto di precise caratteristiche di salubrità dell’alimento sotto il profilo igienico e sanitario
Sicurezza delle informazioni ed informatica, come l’insieme dei mezzi, delle tecnologie e delle procedure tesi alla protezione dei sistemi informatici in termini di disponibilità, confidenzialità e integrità dei beni o asset informatici.
Sicurezza stradale, ha come obiettivo la riduzione del numero e delle conseguenze degli incidenti veicolari e lo sviluppo e il dispiegamento di sistemi di gestione.
Sicurezza sociale è un concetto che indica un sistema di interventi pubblici finalizzati a garantire ai cittadini condizioni di vita dignitose e a proteggerli dai rischi più gravi dell’esistenza.

La sicurezza come concetto dal punto di vista giuridico la troviamo citata indirettamente in costituzione, intendendo la sicurezza come una limitazione da rimuovere, ad esempio favorire la sicurezza della libertà individuale (art.13), la sicurezza del domicilio inviolabile (14), la sicurezza della inviolabilità della corrispondenza (15), la sicurezza della libertà di riunione di manifestazione, di libertà economica, sono alcuni esempi che ci fanno capire l’importanza del termine nel vivere civile.

Solo di recente con la riforma del titolo V, art. 117 il termine Ordine Pubblico è ascritto unitamente a sicurezza, come competenza dello stato, ma con delle differenziazioni. La potesta’ legislativa e’ esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonche’ dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

Costituzione (articolo 117 1 comma lettera h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;

Questo articolo è stato modificato dall’art. 3 L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3(Riforma del titolo V)

“La legge definisce la sicurezza pubblica come le “misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.” (art. 159 comma 2 del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112). Le funzioni di pubblica sicurezza o di polizia di sicurezza sono attribuite in via esclusiva allo Stato, il quale, pertanto, ne ha esclusiva competenza. Il concetto di sicurezza urbana riguarda un ambito più ampio rispetto a quello della sicurezza pubblica; contempla, infatti, la difesa dell’integrità delle persone e la protezione dei possessi (riferendosi in questo senso a funzioni statali), ma attiene in senso più generale allo sviluppo e all’incremento della qualità della vita delle comunità territoriali”.

(Regione Toscana – Il Libro Bianco sulle politiche regionali di sicurezza urbana)

Con il passare del tempo c’è stata sicuramente un’evoluzione nel concetto di sicurezza

Prima del 2001 c’è una precisa collocazione della sicurezza nell’alveo esclusivo dello stato, ma progressivamente dal 2001 ci si orienta verso la modifica del concetto di sicurezza pubblica, che va inteso non come ordine pubblico di vecchio stampo uguale incolumità pubblica, ma si tende ad un sistema non esclusivamente materiale onnicomprensivo, ma multidimensionale.

Il passaggio oltre che di tendenza è anche giuridico dall’ordine pubblico=stato alla sicurezza urbana=varie componenti del governo locale. Si inizia, nel passaggio citato, piano piano a coinvolgere gli enti locali e quindi la polizia locale, infatti la prima norma embrionale che parla di piani di controllo coordinati con gli enti locali emerge nel 1991 (decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante: “Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità’ organizzata e di trasparenza e buon andamento dell’attività’ amministrativa, all’art.12/8° c’è l’inserimento dei sindaci e delle Polizia Locali), come primo approccio iniziale di modello consensuale di patto. Nel 2000 si promuove, con Dpcm 12/9/2000, un protocollo di larghe intese tra organi dello stato, a conferma dell’iniziale tendenza sul conferimento di funzioni. Si prosegue con altri dispositivi nel 2006 sempre nella volontà di legare stato e governo locale ad accordi di collaborazione. Nel 2007 si iniziano a stilare i primi patti di sicurezza, dopo un accordo quadro tra Anci e Ministero dell’interno, dove la ricerca è quella di assecondare il bisogno di sicurezza, non solo in senso stretto ma anche come miglioramento della qualità della vita. Inizia in modo concreto il percorso che vede il cambio di prospettiva dall’ordine pubblico come incolumità pubblica, alla sicurezza urbana come miglioramento della qualità della vita, il passo pare promettente. Nel 2008 col decreto Maroni, il termine sicurezza cambia pelle davvero, nel tentativo di dare una maggiore consistenza agli strumenti pattizi finora poco efficaci, con difetti dovuti alla mancanza di vero consenso da tutta gli attori, e soprattutto dai soggetti diversi, palesando che i patti sono solo sulla carta ma non operativi. Inizia la stagione dei pacchetti sicurezza.

I pacchetti sicurezza

D.L. 23/5/2008 numero 92 Maroni,

Con questo decreto la sicurezza urbana entra nell’ordinamento giuridico, il concetto è ancora vago evanescente ampio, che è senza dubbio un limite, ma poteva che essere un vantaggio per legittimare il sindaco a tutela del bene pubblico per la maggiore vivibilità, e coesione sociale, e non per intervenire solo con divieti, con potere di ordinanza, come il potere assegnato al sindaco, quale ufficiale del Governo che può adottare provvedimenti, anche contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana ed anche il potere del Sindaco in caso di emergenza di modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Con questo decreto si comincia a misurarsi col concetto di “percezione della sicurezza”, elemento importantissimo nel prosieguo, nascono i pacchetti sicurezza, che irrobustiscono il ruolo centrale, pensate alla gestione delle migrazioni, sminuendo il ruolo delle comunità locali e dei sindaci.

D.L. 20/02/2017 Minniti inserisce modifiche e concetti

Vediamo quali sono le principali novità introdotte dal decreto legge, così come modificato in sede di conversione:

La sicurezza integrata si attua, con accordo in sede di Conferenza unificata, su proposta del Ministro dell’interno, dove sono definite le linee generali delle politiche pubbliche per la promozione della sicurezza integrata per favorire la collaborazione tra le forze di polizia e la polizia locale nello scambio informativo tra polizia locale e forze di polizia presenti sul territorio. Le linee generali devono tenere conto della necessità di migliorare la qualità della vita e del territorio e favorire l’inclusione sociale e la riqualificazione socio-culturale delle aree interessate, da perseguire anche attraverso il contributo congiunto degli enti territoriali attraverso i seguenti interventi:

riqualificazione e recupero delle aree o dei siti più degradati;
eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale;
prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio;
promozione del rispetto della legalità;
più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile.

Nel decreto Minniti, in effetti, senza toccare i confini estremi dell’approccio della tolleranza zero, l’orizzonte dell’intervento dei Sindaci veniva definito da approcci (quelli della prevenzione situazionale e del controllo), da strumenti (tra cui l’estensione del potere di ordinanza e i nuovi Daspo) e da finalità (quali la tranquillità e il riposo dei residenti, l’incuria e il degrado del territorio, lo stazionamento che impedisce la libera accessibilità e fruizione di spazi pubblici) coerenti con quel diritto amministrativo punitivo prefigurato dai pacchetti sicurezza Maroni.

(La sicurezza urbana e i suoi custodi, Carlo Ruga Riva, Roberto Cornelli, Alessandro Squazzoni,Paolo Rondini e Barbara Biscotti)

Creazione dei Patti per la sicurezza urbana

Sono accordi sottoscritti tra il prefetto ed il sindaco, nel rispetto di linee guida adottate su proposta del Ministro dell’interno con accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città e autonomie locali: i patti individuano, in relazione alla specificità dei contesti, interventi per la sicurezza urbana volti a perseguire i seguenti obiettivi:

Prevenzione dei fenomeni di criminalità diffusa e predatoria, attraverso servizi e interventi di prossimità, in particolare a vantaggio delle zone maggiormente degradate;
Promozione del rispetto della legalità, anche mediante iniziative di dissuasione di ogni forma di condotta illecita, comprese l’occupazione arbitraria di immobili e lo smercio di beni contraffatti o falsificati, nonché la prevenzione di altri fenomeni che comunque turbano il libero utilizzo degli spazi pubblici;
Promozione del rispetto del decoro urbano, anche valorizzando forme di collaborazione interistituzionale tra le amministrazioni competenti, finalizzate a coadiuvare l’ente locale nell’individuazione di aree urbane su cui insistono musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi di cultura interessati da consistenti flussi turistici, o adibite a verde pubblico, da sottoporre a particolare tutela.
Reti territoriali di volontari e videosorveglianza
Per prevenire e contrastare i fenomeni di criminalità diffusa e predatoria, i patti per la sicurezza urbana possono prevedere il coinvolgimento, mediante specifici accordi, anche di reti territoriali di volontari nella tutela dell’arredo urbano, delle aree verdi e dei parchi cittadini.
La promozione di un rapporto di collaborazione tra i prefetti e i sindaci per un più intenso ed integrato processo conoscitivo delle problematiche emergenti sul territorio;
L’attivazione di iniziative di prevenzione sociale mirate alla riqualificazione del tessuto urbano, al recupero del degrado ambientale e delle situazioni di disagio sociale;
Iniziative per il reclutamento, la formazione e l’aggiornamento professionale del personale dei Corpi di Polizia municipale e di altri operatori della sicurezza, nell’ottica di un innalzamento dei livelli di professionalità, creando così le condizioni per una integrazione tra gli operatori nel quadro delle iniziative in tema di “sicurezza diffusa”, con possibile organizzazione di “pattuglie miste”;
La realizzazione di forme di interoperabilità tra le sale operative delle Forze di Polizia e quelle delle polizie municipali e promozione della collaborazione dei rispettivi sistemi informativi;
La promozione e il potenziamento degli apparati di videosorveglianza;
I patti per la sicurezza possono inoltre favorire l’impiego delle forze di polizia per far fronte ad esigenze straordinarie di controllo del territorio e prevedere l’installazione di sistemi di videosorveglianza.

Il percorso normativo come abbiamo visto approda al DL 20/02/2017 numero 14 (convertito in legge 18/4/2017 numero 48), che con la modifica dell’articolo 4 dà una definizione di sicurezza urbana che ci fa capire il percorso intrapreso e dove ci si sta dirigendo.

Ecco infatti la definizione di sicurezza urbana, ai sensi della Legge 48/2017:

“Per sicurezza urbana si intende il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano e gli enti locali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni”.

Pertanto analizzando i vari dispositivi sulla sicurezza si qui emanati, c’è sì una tendenza verso la tolleranza zero (pensiamo ai provvedimenti dei Sindaci), ma vi è anche la ricerca di un approccio diverso che matura piano piano, ed è così che si possono ricostruire 3 fasi di sviluppo normativo.

Fase di presa di coscienza del percorso, il periodo dal 1994 al 2000 vede la nascita dei primi protocolli di sicurezza e le prime leggi regionali; in questa fase ci si concentra sulla sicurezza urbana come prevenzione; nelle prime forme di cooperazione si sviluppa un’idea di una sicurezza integrata, che rimanda a 2 concetti fondamentali, prevenzione e repressione, che sono strumenti integrati tra loro, inserendo anche gli attori della sicurezza che sono regioni, sindaco e polizie, lavorando in sinergia coinvolgendo i cittadini, le comunità che diventano protagonisti, che devono essere propositivi, con rielaborazione di istanze. Sono le basi delle politiche di sicurezza.
Fase di espansione di collaborazione e conflitto 2000/2007, nascono le legislazioni regionali a supporto delle politiche delle città e il tentativo di collaborazione tra le varie forze di polizia con la firma dei primi patti sicurezza.
Fase del declino, della centralizzazione, della cosiddetta «sicurezza partecipata», sicurezza urbana come parte della «sicurezza pubblica», del diritto penale delle città.